§ 2. Развитие органов внутренних дел в советской России

 

В ходе революционных событий 1917 года полиция оказалась практически единственной общественной группой в России, которая активно противостояла наступающему хаосу и беззаконию. Ни политическая элита страны, ни русская интеллигенция, ни армия, ни Церковь в самом начале революции в феврале 1917 массово не встали на защиту российской государственности. Очень многим казалось, что революция принесет обновление жизни, что, освободившись от многих вековых пережитков, Россия выйдет на дорогу к свободе, счастью и процветанию.

Как одно из препятствий на пути к новой счастливой жизни революционеры и те, кто им сочувствовал, рассматривали полицию. Полиция – это орган государственного управления жизнью людей, а надо, говорили эти деятели, чтобы народ сам устраивал свою жизнь. Полиция была расформирована в самые первые дни после падения самодержавия, а многие чины полиции были зверски растерзаны революционной толпой.

Первый страшный удар по тем, кто обеспечивал безопасность жизни и общественный порядок в стране, был нанесен под флагами либерально-демократической Февральской революции. «Те зверства, которые совершались взбунтовавшейся чернью февральские дни по отношению к чинам полиции, корпуса жандармов и даже строевых офицеров, не поддаются описанию. Они нисколько не уступают тому, что впоследствии проделывали со своими жертвами большевики в своих чрезвычайках», – пишет свидетель этих событий, – «городовых, прятавшихся по подвалам и чердакам, буквально раздирали на части, некоторых распинали у стен, некоторых разрывали на две части, привязав за ноги к двум автомобилям, некоторых изрубали шашками». Далее автор отмечает, что «всё это Керенский называл в то время «гневом народным»[1], однако совершенно очевидно, что остервенение революционной толпы во многом было следствием той агрессивной антигосударственной пропаганды, которую много лет вели деятели Государственной Думы.

17 апреля 1917 года Временным правительством было принято Постановление «Об утверждении милиции» и «Временное положение о милиции». В этих документах предлагалось заменить полицию «народной милицией», то есть вооруженными отрядами, создаваемыми по инициативе народных масс и осуществляющими на общественных началах охрану общественного порядка. У такой милиции не было, конечно, ни кадров, ни ресурсов, ни четких полномочий, чтобы решать хоть какие-то задачи.

Показательно, что, переходя в своем рассказе к событиям октября 1917 года, Константин Иванович Глобачев пишет: «Для меня лично в то время, по существу, решительно все равно было, правит ли Россией Керенский или Ленин. Но если рассматривать этот вопрос с точки зрения обывательской, то я должен сказать, что на первых порах новый режим принес обывателю значительное облегчение, которое заключалось в том, что новая власть своими решительными действиями против грабителей поставила в более сносные условия жизнь и имущество обывателя. Но, должен оговориться, это было только на первых порах…»[2]. Прошло совсем немного времени и созданные новой властью органы правопорядка стали использоваться ею для осуществления политических репрессий в несравнимо больших масштабах, чем это происходило до революции. Подавление гражданских свобод, в котором обвиняли дореволюционную полицию, стремительно вышло на качественно новый уровень в деятельности ВЧК, НКВД, ГПУ и иных служб.

До того, как большевики получили власть, ими декларировалась необходимость «народной милиции», которая бы предполагала дежурство на охране общественного порядка представителей от всего взрослого населения по очереди. В марте 1917 г. Ленин писал, что «нам, пролетариату» нужна милиция «действительно народная, т. е., во-первых, состоящая из всего поголовно населения, из всех взрослых граждан обоего пола, а во-вторых, соединяющая в себе функции народной армии с функциями полиции, с функциями главного и основного органа государственного порядка и государственного управления»[3]. Он прогнозирует при этом, что «такая милиция, на 95 частей из 100, состояла бы из рабочих и крестьян», но о классовых ограничениях при ее формировании пока речи нет.

Однако сразу после прихода большевиков к власти классовый подход был поставлен во главу угла кадровой политики. Постановление Народного комиссариата внутренних дел (НКВД) РСФСР от 28 октября 1917 года (10 ноября по новому стилю, который будет введен через три месяца, – дата положившая начало нынешнему празднованию «Дня сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации») имеет название «О рабочей милиции» и определяет, что «Советы рабочих и солдатских депутатов учреждают рабочую милицию. Рабочая милиция находится всецело и исключительно в ведении Совета рабочих и солдатских депутатов»[4].

Однако рабочее ополчение на добровольной основе тоже не смогло эффективно поддерживать общественный порядок, и спустя полгода, 10 мая 1918 года, коллегия НКВД принимает следующее распоряжение: «Милиция существует как постоянный штат лиц, исполняющих специальные обязанности, организация милиции должна осуществляться независимо от Красной Армии, функции их должны быть строго разграничены»[5]. Таким образом, новая правоохранительная структура только по названию осталась «милицией», т.е. ‘вооруженным народом’, а на деле оказалась полицейским органом новой государственной власти. Главной задачей этого органа была провозглашена защита революции, защита интересов рабоче-крестьянского государства, а права отдельного человека были при этом отодвинуты далеко на задний план.

Советская милиция на первых порах своего существования столкнулась с жесточайшим кадровым голодом: принимать на службу в милицию бывших полицейских было категорически запрещено, а приходившие в милицию рабочие и солдаты не имели никакого опыта правоохранительной деятельности. Сама идея какой-то преемственной связи милиции с дореволюционной полицией воспринималась как злостная контрреволюция, но на практике, конечно, построение новых правоохранительных органов не могло не учитывать имеющийся опыт.

10 июня 1920 году советское правительство утвердило первое «Положение о рабоче-крестьянской милиции». В соответствии с этим Положением в состав органов милиции входили: городская и уездная милиция, промышленная, железнодорожная, водная (речная, морская), розыскная милиция.

Достаточно непростые отношения складывались между Народным комиссариатом внутренних дел, к которому относилась милиция и Всероссийской чрезвычайной комиссией по борьбе с контрреволюцией и саботажем, которая являлась основным инструментом «красного террора» и выполняла функции органа государственной безопасности. НКВД добивался включения ВЧК в свою структуру, а ВЧК, напротив, стремилась подчинить себе милицию и возглавить всю правоохранительную деятельность.

Органы правопорядка и различные спецслужбы вообще имеют очень разные цели и методы работы, поэтому лучшим вариантом их взаимоотношений является четкое размежевание сфер ответственности. В ранний советский период, в условиях революционной ломки всего сложившегося строя жизни и попыток создать государство нового типа «с чистого листа» такое размежевание было не только трудно осуществить, оно ещё и противоречило большевистской идеологии, которая требовала, чтобы всё служило одной цели, – победе мировой революции. Чекистов на охрану общественного порядка привлекали, конечно, нечасто, а вот милицию для целей политического сыска, для подавления крестьянских восстаний и для политических репрессий использовали весьма активно.

И все-таки главной заботой милиции всегда оставалась охрана общественного порядка. Уже в 1923 году в органах внутренних дел по аналогии с привычными когда-то квартальными и околоточными надзирателями и полицейскими урядниками были введены должности участковых надзирателей. Инструкция участковому надзирателю, утвержденная НКВД РСФСР 17 ноября 1923 года положила начало формированию службы участковых в советских и постсоветских органах внутренних дел. Долгое время они назывались «участковые инспектора», а с 2000 года было введено наименование «участковые уполномоченные милиции».

История службы уголовного розыска в советской милиции начинается 5 октября 1918 года, когда Постановлением НКВД РСФСР при всех губернских и городских органах милиции были учреждены соответствующие отделы. К сентябрю 1919 года отделы уголовного розыска действовали в 62 городах. В первые несколько лет своего существования в советском государстве уголовный розыск использовался в основном для борьбы с политическими противниками, но с окончанием Гражданской войны его деятельность приобретает тот характер, который она и должна иметь: борьба с уголовной преступностью различного рода и бандитизмом. Во все годы своего существования уголовный розыск был на передней линии этой борьбы, – менялось общество, менялась и преступность, совершенствовались методики раскрытия преступлений, расширялась научно-техническая база, но, конечно, всегда на первом месте оставалась самоотверженная личность оперативника, который, жертвуя своим временем и спокойствием, здоровьем, а порой и самой жизнью, стоял на защите общества от страшных и опасных проявлений социального зла.

Увеличение количества автомобилей в стране в целом и в городах особенно и как следствие возросшая интенсивность дорожного движения обусловило необходимость обеспечивать порядок и в этой сфере жизни. Сначала в мае 1931 года в Москве был создан первый специализированный отряд регулирования уличного движения (ОРУД), а затем подобные структуры появились в составе органов внутренних дел всех городов. Однако, ПОМИМО регулировщиков понадобилась также специальная служба, которая бы ведала техническим и правовым обеспечением эксплуатации автомобилей. 5 ноября 1934 года Совет народных комиссаров принял решение организовать Государственную автомобильную инспекцию и 3 июля 1936 года официальное Положение о ней было утверждено. Регулировкой дорожного движения по-прежнему занимались «орудовцы», а главными задачами ГАИ были определены борьба с аварийностью, разработка технических норм эксплуатации транспорта и его учёт, контроль подготовки водителей. Эти две службы достаточно долго существовали раздельно, хотя на практике, конечно, плотно взаимодействовали, а в 1961 году были объединены. В 1998 году ГАИ была переименована в Государственную инспекцию безопасности дорожного движения (ГИБДД). Такое наименование, конечно, более точно отражает сущность и предназначение этой службы, но в речи оно не прижилось, и в 2002 году в нормативную базу были внесены изменения, после которых названия ГАИ и ГИБДД стали равнозначными.

Идеология советского государства провозглашала приоритет общественного над личным и все вопросы решала, исходя из классовых интересов пролетариата. В стране была провозглашена «диктатура пролетариата», имеющая целью подавление всех классов и сословий «старого мира» во имя «светлого будущего всего человечества». Таким образом, с первых лет коммунистической власти посягательство на государственную собственность рассматривалось не просто как воровство, а как преступление политическое, как вылазки классовых врагов, – и, значит, борьба с экономическими преступлениями имела мощную идеологическую составляющую. Поэтому это направление деятельности уголовного розыска было поручено самостоятельной структуре: 16 марта 1937 года в составе Главного управления рабоче-крестьянской милиции НКВД был создан «Отдел по борьбе с хищениями социалистической собственности и спекуляцией» (ОБХСС). Упоминание спекуляции из этого названия скоро ушло, но именно «борьба с хищениями социалистической собственности» (БХСС) надолго осталась официальным обозначением деятельности милиции по противодействию правонарушениям и преступлениям в экономической сфере. Так было вплоть до 1992 года, когда Главное управление БХСС в составе МВД России было заменено Главным управлением по экономическим преступлениям. В 1997 году в название этой службы вернулось слово «борьба» и возникла привычная уже аббревиатура БЭП. С 2005 года это направление деятельности возглавлял Департамент экономической безопасности (ДЭБ МВД России), а с 2011 года образовано Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции (ГУЭБиПК МВД России).

Очень важную роль сыграли органы внутренних дел в деле ликвидации детской беспризорности в 20-е и 30-е годы. События революции и Гражданской войны привели к тому, что десятки и сотни тысяч детей оказывались выброшенными на улицу, лишенными родителей, нормального жилья и средств к существованию. По данным Большой Советской энциклопедии, в 1921 году в стране насчитывалось от 4 до 6 миллионов беспризорных детей, а некоторые исследователи указывают для начала 1920-х годов цифру в 7 миллионов. Как массовое явление детская беспризорность была официально преодолена в середине 1930-х годов. Великая Отечественная война вызвала новый всплеск безнадзорности и беспризорности детей: отцы уходили на фронт, большие массы населения эвакуировались, при этом члены семей часто теряли друг друга, множество детских учреждений было закрыто, – как следствие этого многие дети лишались родительского и педагогического надзора, кто-то из них осиротел, кто-то был вынужден уйти из дома. С 1942 года начинается широкое распространение детских комнат милиции, которые до этого существовали даже не во всех крупных городах, вследствие чего изъятых с улицы детей и малолетних правонарушителей до отправки в приёмник-распределитель или к родителям содержали в общих камерах со взрослыми, задержанными, в том числе с уголовниками. После того, как с окончанием войны детская беспризорность пошла на убыль, детские комнаты милиции стали специализироваться на профилактической работе среди детей и подростков, ведя учёт малолетних правонарушителей и иных групп риска среди детей. В 1961 году эти задачи были возложены на аппараты уголовного розыска в рамках общей профилактической работы, и детские комнаты милиции входили в структуру этих аппаратов. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1977 года детские комнаты милиции были преобразованы в инспекции по делам несовершеннолетних, а в 1989 году профилактическая служба была выведена из состава уголовного розыска и эти инспекции стали самостоятельной структурной единицей территориальных органов внутренних дел.

В годы Великой Отечественной войны очень многие сотрудники милиции были призваны на фронт, а на тех, кто остался, легла тяжелая задача обеспечения законности в военное время. Необходимо было организовывать перемещение больших масс людей в связи с эвакуацией промышленных предприятий и населения, необходимо было контролировать эти перемещения. Возросла актуальность борьбы с детской беспризорностью, хищениями и спекуляцией. В то же время и непосредственно в боевых действиях активно участвовали части и подразделения НКВД. Достаточно вспомнить хотя бы участие войск НКВД в Сталинградской битве.

После того как зимой 1941 года немецко-фашистским захватчикам не удалось взять Москву, в 1942 году главный их удар был перенесен на южное направление. После неудачного советского наступления под Харьковом в мае 1942 фронт южнее Воронежа оголился, что позволило немцам, помимо главного удара на Северный Кавказ осуществить успешное продвижение в сторону Сталинграда, который к середине года стал главной стратегической точкой театра военных действий. И вот первой на подступах к Сталинграду врага встретила 10-я дивизия войск НКВД под командованием полковника Александра Сараева. Дивизия растянулась на 50 км и заняла оборону вдоль городского обвода укреплений.

Первые городские бои начались 23 августа в северной части города в районе Сталинградского тракторного завода, где путь немцам преградил 282-й стрелковый полк 10-й дивизии НКВД СССР. Начальник штаба полка капитан Николай Белов был ранен, потерял зрение, но поле боя не покинул, продолжал управлять боевыми действиями полка. По состоянию на 16 октября в полку, дравшемся к тому времени в окружении, оставалось в строю меньше взвода – всего лишь 27 чекистов.

Самый знаменитый 272-й стрелковый полк 10-й дивизии НКВД СССР, впоследствии получивший почетное воинское наименование «Волжский» героической обороной рубежей «Опытная станция» не дал врагу прорваться в центр города и захватить основную городскую переправу через Волгу.

13 сентября противник перешел в наступление по всему фронту, пытаясь захватить Сталинград штурмом. Сдержать его мощный натиск советским войскам не удалось. Они были вынуждены отступить в город, на улицах которого завязались ожесточенные бои. При попытке прорыва к главной переправе главный удар 50 танков пришелся на стык между 1-м и 2-м батальонами 269-го полка 10-й дивизии НКВД. За два дня боев 14-15 сентября 1942 года полк уничтожил более полутора тыс. солдат и офицеров, подбил и сжег около 20 танков врага.

И все-таки немцам удалось почти вплотную подойти к месту высадки вступающей в бой 13-й гвардейской дивизии. Это был критический момент, когда решалась судьба сражения. Переправу оборонял сводный отряд под командованием капитана госбезопасности Ивана Петракова. Всего 90 человек – два неполных взвода бойцов 10-й дивизии НКВД, работники областного Управления НКВД, городские милиционеры и пятеро пожарных отразили атаки наступающего батальона, обеспечив переправу 13-й гвардейской дивизии и фактически решив судьбу всего сражения.

Главную задачу – удержать город до подхода свежих резервов 62-й армии – 10-я стрелковая дивизия войск НКВД СССР выполнила с честью. Из 7568 бойцов, вступивших в бой 23 августа 1942 года, в живых осталось около 200 человек. Сотни бойцов дивизии награждены орденами и медалями. 20 человек удостоены звания Героя Советского Союза, пятеро стали кавалерами орденов Славы всех трех степеней. 28 декабря 1947 года в Сталинграде, на правом берегу реки Царицы, открыли памятник Чекистам.

В первые послевоенные годы сильно сказывался кадровый голод органов внутренних дел, и милиция была укреплена теми фронтовиками, кто решил посвятить свою жизнь охране правопорядка.

В октябре 1948 г. приказом министра внутренних дел объявлен и введен в действие новый Устав постовой службы милиции, в котором предусмотрен ряд новых принципиальных положений. Например, устав содержал раздел о патрульной службе, которая была введена на постоянной основе в общую систему наружной службы милиции и должна была осуществляться по плану, утвержденному Управлением милиции. Таким образом, патрульная служба, до этого носившая эпизодический характер, становится обязательной частью наружной службы милиции, должна усиливать и дополнять систему неподвижных и подвижных постоянных милицейских постов. Уставом впервые допускается организация офицерских постов. Большое место в деятельности милиции послевоенных лет стала занимать профилактическая работа.

Нехватку квалифицированных кадров в органах внутренних дел решали также на самом высоком государственном уровне. Образовательный уровень сотрудников милиции был весьма низок: только 6 % личного состава имели высшее или незаконченное высшее образование, а почти половина – только начальное. В начале 1950-х годов в порядке партийной дисциплины на службу в милиции были направлены 800 специалистов с высшим образованием, были увеличены объемы обучения в Московской высшей школе милиции, средние специальные школы милиции были созданы в Москве, Хабаровске, Минске, Ростове-на-Дону. В 1956-1958 годах было открыто 12 средних специальных школ милиции и их количество достигло 25, кроме этого действовали 9 школ переподготовки начальствующего состава. Высших школ милиции к началу 1960-х годов было уже четыре: в Москве, Киеве, Ташкенте и Омске. С 1956 года была введена обязательная первоначальная подготовка для всех поступающих на службу в милицию, и уже в 1957 году такую подготовку прошли 17 тысяч человек. Таким образом, постепенно формировалась многоуровневая система подготовки кадров для органов внутренних дел.

Особое внимание в деятельности милиции уделялось укреплению связи с населением, как в вопросах профилактики правонарушений и преступлений, так и при их расследовании. Приказом МВД СССР от 29 июля 1970 г. была введена в действие новая Инструкция по службе участкового инспектора милиции, в которой определялись его обязанности, права и порядок организации службы на закрепленном участке. Инструкция устанавливала достаточно высокие требования к профессиональной квалификации участкового: на эту должность мог быть назначен только юрист, имеющий специальное образование не ниже среднего. Инспектор закреплялся за участком на срок не менее трех лет, в его задачи входило, прежде всего, повседневное взаимодействие с населением участка, профилактическая работа с «проблемными» гражданами и группами риска, содействие другим службам: уголовному розыску, детской комнате милиции, паспортной службе и т.д. Для качественной подготовки участковых инспекторов при специальных средних школах милиции было создано несколько отделений.

Поздний период истории советской милиции прочно связан с именем Н.А. Щелокова, который возглавил органы внутренних дел в 1966 году (до 1968 года название министерства – министерство охраны общественного порядка) и находился в должности министра 16 лет, до 1982 года. За период его руководства министерством внутренних дел были очень существенно повышены должностные оклады сотрудников, 10 % всего строившегося в стране жилья выделялось сотрудникам милиции и внутренних войск, были открыты новые школы милиции – высшие и средние, – а также Академия МВД СССР, что позволило поднять на качественно новый уровень профессиональную подготовку сотрудников органов внутренних дел. По инициативе и при поддержке Н.А. Щелокова были написаны многочисленные книги о работе милиции, сняты художественные фильмы, а праздничный концерт ко Дню милиции стал одним из самых зрелищных и престижных ежегодных телевизионных мероприятий в стране.

В последние годы советской власти в состав милиции вошли такие отделы, как отряды милиции специального назначения – спецназ (1987), отряд милиции особого назначения – ОМОН (1988), Национальное центральное бюро Интерпола (1990), Главное управление по борьбе с организованной преступностью – ГУБОП (1992).

18 апреля 1991 года вступил в силу закон Российской Федерации «О милиции», который являлся основным нормативным документом, регламентирующим деятельность милиции вплоть до 1 марта 2011 года. В соответствии с этим законом милиция в России была разделена на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. В состав криминальной милиции входили подразделения уголовного розыска, по борьбе с экономическими преступлениями, по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, по противодействию экстремизму и другие. В состав милиции общественной безопасности входили дежурные части, участковые инспектора милиции, Государственная инспекция безопасности дорожного движения, изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых, специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке, и другие подразделения.

 

[1] Глобачев К.И. Правда о русской революции. Воспоминания бывшего начальника Петроградского охранного отделения / под ред. З.И. Перегудовой; [сост. З.И. Перегудова, Дж. Дейли, В.Г. Маринич]. М.: Российская политическая энциклопедия, 2009. С. 228-229.

[2] Там же. С. 290.

[3] Ленин В.И. Полное собрание сочинений / изд. 5. Т. 31. Март – апрель 1917. М.: Политиздат, 1969. С. 42.

[4] Милиция // Википедия. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/Милиция.

[5] Там же.

ДАЛЕЕ

Если Вы заметили какие-то погрешности в тексте, опечатки,

если Вас заинтересовала какая-то тема или конкретная статья, напишите пожалуйста.

Я буду благодарен Вам за отзыв по любым содержательным или техническим вопросам.

С уважением

Автор