Глава 4. История органов внутренних дел России.
Символы, традиции и ритуалы органов внутренних дел

 

§ 1. Становление и реформирование государственной службы в дореволюционной России

 

Государственная служба в русском государстве прошла долгий путь становления и развития. В зарождении государственности Древней Руси определяющую роль сыграл, конечно, фактор внешних угроз: те племена, которые образовали её основу, жили в окружении кочевых племен и уже существующих государств. Однако и внутренние распри представляли неменьшую угрозу, что и отражено в легенде о призвании варягов на княжение славянскими и финскими племенными союзами. «Земля наша велика и обильна, а порядка в ней нет. Приходите княжить и владеть нами», – так первая русская летопись, Повесть временных лет пересказывает просьбу послов, пошедших «за море, к варягам, к руси». Произошло это после того, как эти племена, отказавшись платить кому-либо дань, начали «сами собой владеть, – и не было у них правды, и восстал род на род и были у них усобицы и стали воевать сами с собою».

Призвание властителя со стороны вовсе не было редкостью в древней истории: вместо того, чтобы бороться друг с другом за верховенство, различные племена соглашаются вместе подчиниться единой власти, которая взята со стороны, то есть «ничья». Для становления русской государственности этот фактор является очень важным, он позволил сохранить этническое, языковое и культурное разнообразие в рамках единого политического пространства. Можно ведь в формировании государства пойти и другим путем, путем завоевания, – на примере Европы мы это можем часто видеть: некое одно племя подчиняет себе другие племена, навязывает свой язык, свою веру, свои порядки, физически уничтожая для этого носителей других племенных традиций (вождей, воинов, жрецов). Племя-победитель при этом становится правящим классом, а побежденные племена – подчиненным простонародьем.

Формирование русского государства с самого начала шло не путем завоевания одних племен другими, а по пути соединения разных племен под единой властью князя. Само наименование этого государства происходит не от какого-либо племени, вошедшего в его состав, а от призванных из-за моря князей. Изначально слово «русь» очевидно относилось к какому-то конкретному племени, из которого они были призваны, но очень скоро стало означать именно надплеменную нейтральную силу, осуществляющую власть на территории древнерусского государства.

Во времена Киевской Руси и в раннем Средневековье все государственные функции принадлежали князю и его дружине. Служебной повинности народа просто не было. Князь и дружина решали все вопросы государственного управления для народа, но без народа, – включая и функцию обеспечения порядка на подведомственной территории. Дружина являлась также совещательным органом управления при князе. Очень важной чертой средневековой русской государственности было фактическое верховенство народных обычаев в жизни общества. Князь имел власть именно в силу того, что обеспечивал решение всех вопросов в соответствии с «народной правдой». Непосредственно не касаясь дел управления, народ оказывал определяющее влияние на политику через утверждение власти обычая.

В Западной Европе феодал в своем владении руководствовался исключительно собственной волей, и именно поэтому главным требованием к нему была его личная честь. Только собственная совесть феодала и его понятие о чести могли положить какие-то границы его властному произволу. В отличие от этого на Руси главным требованием к князю было то, чтобы он правил «по обычаю», чтобы он гарантировал верность сложившемуся порядку и укладу жизни. Это отражалось и на практике тогдашней правоохранительной деятельности.

После собирания русских земель вокруг Москвы возникает Московское царство, в котором система государственного управления представляла собой сочетание древнерусских традиций, византийского влияния и наследия монгольского ига. В этот период усиливается централизованная государственная власть, право «казнить и миловать» при этом все больше присваивается властной верхушкой общества в лице монарха и бояр, отрываясь от народных представлений о «правде».

Вплоть до Петра I страна управлялась системой «приказов», идея которых была заимствована из Византии. Строгого различения между гражданскими и военными лицами среди «приказных людей» не было. Количество «приказных» было достаточно велико, по мере расширения территории царства множились и переполнялись приказы. В конце XVII в. в Москве (кроме церковных и патриарших приказов и таможни) числилось 42 приказа по самым разнообразным отправлениям государства, дьяков в них было до 100 человек, а подьячих до 1000. Помимо этих штатных чиновников приказы дополнялись множеством служащих низших ступеней, иногда нанимаемых на время решения того или иного вопроса.

Управление страной было достаточно централизовано, центр находился в Москве, точнее во дворце. За пределами столицы практиковался «институт кормления» (явно ордынского происхождения); человек, оказавший услуги царю и проявивший личную преданность, на 1-2 года отправлялся в провинциальные города в качестве «воеводы», то есть одновременно военного и гражданского руководителя. В записных книгах Разрядного приказа составлялись ежегодные списки воевод, где отмечались основания для назначения в данную должность: «отпущен за службу», «за рану», «за полонское терпение». Заручившись «наказом» (инструкцией) из Разряда, воевода отправлялся на новое место служения. Казенного жалованья ни он, ни штат его помощников от центральной власти не получали и «кормились» с населения подведомственной волости.

Приказная система была крайне громоздкой, со слабо развитыми «межприказными» отношениями. Для обеспечения «обратной связи» центр поощрял доносы на местную власть, делегировал множество разъездных контролеров, которые тайно наблюдали за деятельностью и особенно за налоговой политикой воевод и сообщали в Москву, каково истинное положение дел. Впрочем, многие воеводы откровенно подкупали этих правительственных агентов или, как их тогда называли, «присыльных людей».

Характерной чертой организации и функционирования службы в допетровские времена было отсутствие надежного механизма ее регулирования. Законодательство о службе включало большое число несистематизированных нормативных актов – уложений, законов, указов и так деле, – по всем основным вопросам государственной деятельности и государственной службы. Но, несмотря на обилие этих инструкций, а отчасти и благодаря им организация службы оставалась во многом неупорядоченной, бессистемной, не имеющей четкой иерархической лестницы в общегосударственном масштабе.

Государственные реформы Петра Великого коренным образом изменили систему государственной службы. Это касалось, прежде всего, её упорядочения и сведения в единую систему. Учрежденная 24 января 1722 года «Табель о рангах» почти на два века стала основой военной и чиновничьей иерархии: при всех многочисленных изменениях Табель действовала во всё время существования Российской империи и при сменившем монархию Временном правительстве 1917 года. Вся служебная лестница военных, гражданских и придворных чинов была разделена на четырнадцать классов, от низшего четырнадцатого до высшего первого. При этом военные чины считались выше гражданских и даже придворных чинов соответствующего класса, а среди военных чинов гвардейские звания стояли выше примерно на две ступени армейских (капитан гвардии, например, стоял вровень с армейским подполковником, относясь к седьмому классу).

Система государственной службы, введенная Петром, сводила к минимуму влияние знатности рода на карьеру. Конечно, это влияние всё равно сохранялось на неформальном уровне, но законный порядок служебного роста теперь был теперь ориентирован исключительно на «усердие по службе». Человек из совершенно незнатного рода, поступая на государственную службу и получая даже начальный чин четырнадцатого класса, именовался уже «ваше благородие», а в дальнейшем мог своей успешной службой получить и личное, и даже потомственное дворянство. В последние полвека существования Российской империи потомственное дворянство приобреталось на военной службе при достижении чина полковника (шестой класс), а на гражданской – чина действительного статского советника (четвертый класс).

Петр I стремился привить своим служащим качества, которые и сегодня являются чрезвычайно важными для государственной службы: верность, прилежание, стойкость против взяток, пунктуальность, точность, бережливость. В июне 1719 года им был принят специальный Указ «О присяге на верность службе», который предписывал привести к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и других «управителей и служителей».

До конца второго десятилетия XVIII в. в России не было регулярных полицейских органов. Возникновение самостоятельных специализированных полицейских органов было связано со становлением абсолютизма. Петр I, реформировавший весь государственный аппарат, создавший регулярную армию, положил начало созданию постоянных органов полиции.

25 мая 1718 г. Петр I составляет «Пункты генералу полицы мейстеру» и 27 мая обращается к Сенату: «Господа Сенат. Определили Мы для лутчих порядков в сем городе дело генерала-полицымейстера нашему генералу-адъютанту Девиеру и дали пункты, как ему врученное дело управлять. И ежели против оных пунктов чего от вас требовать будет, то чините. Также все жителям здешним велите публиковать, дабы неведением нихто не отговаривался»[1].

7 июня 1718 года Сенатом опубликован следующий «именной указ»:

«Великий государь царь, и великий князь Петр Алексеевич, Всея Великая, и Малая, и Белыя России Самодержец

Указал по имянному своему Великого Государя указу, для лутчих порядков, в сем городе быть генерал полицы мейстеру, Его Царского Величества генерал-адъютанту Девиеру, и даны ему за Его Величества собственной рукою пункты, как ему оное врученное дело управлять. Того ради всем жителем здешним объявляетца, ежеле что будет до них в оном управлении касатца, быть в том послушным. И никто б не ведением отговаривался»[2].

Создание первых учреждений регулярной полиции происходит в столичных и губернских городах, имеющих большую численность населения. В таких городах были достаточно обострены социальные отношения и при этом отсутствовало самоуправление, которым обеспечивалась жизнь сельской общины.

С самого начала полиция имела, по замыслу Петра I не только очень широкий спектр полномочий, но и высокое нравственное призвание. Вот что пишет он в «Регламенте, или Уставе главного магистрата» (16 января 1721 г.):

«Полиция особливое свое состояние имеет; а именно:

оная споспешествует (‘способствует, поощряет’) в правах и в правосудии,

рождает добрые порядки и нравоучения,

всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных,

непорядочное и непотребное житие отгоняет, и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу,

чинит (‘учиняет, устраивает’) добрых досмотрителей, тщательных и добрых служителей,

города и в них улицы регулярно сочиняет (‘следит за планомерностью городской застройки’),

препятствует дороговизне, и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой,

предостерегает все приключившиеся болезни,

производит чистоту по улицам и в домах,

запрещает излишество в домовых расходах и все явные погрешения,

призирает (‘милосердно заботится’ о) нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих,

защищает вдовиц, сирых (‘сирот’) и чужестранных,

по заповедям божиим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках;

вкратце ж над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальной подпор человеческой безопасности и удобности»[3].

Полиция еще только недавно была учреждена, еще только вырабатывались очень постепенно ее организационные формы, а задачи перед ней уже были поставлены великие: по существу, она должна была устраивать «к общенародной пользе» всю повседневную жизнь общества.

Такое же понимание роли полиции в обществе и государстве можно видеть и в принятом Екатериной II «Уставе благочиния, или Полицейском» (1782 г.), который стал первым развернутым нормативным актом, определяющим порядок устройства и деятельности полицейских органов. При этом помимо подробного определения организационной структуры и должностных обязанностей полицейских чинов этот документ содержал и «Наказ Управ Благочиния», указывающий нравственные принципы полицейской службы. Начинался этот «кодекс чести» общечеловеческими «Правилами добронравия»:

«1. Не чини ближнему, чего сам терпеть не можешь.

2. Не токмо ближнему не твори лиха, но твори ему добро, колико можешь.

3. Буде кто ближнему сотворил обиду личную, или в имении, или в добром звании, да удовлетворит по возможности.

4. В добром помогите друг другу, веди слепого, дай кровлю неимеющему, напой жаждущего.

5. Сжалься над утопающим, протяни руку помощи падающему.

6. Блажен кто и скот милует, буде скотина и злодея твоего спотыкнется, подыми ее.

7. С пути сошедшему указывай путь».

Следом были перечислены «Правила обязательств общественных», которые указывали нормы отношений мужа и жены, родителей и детей. И только после этого перечислялись «Качества определенного к благочинию начальства и правила его должности»:

«1 е. Здравый разсудок.

2 е. Добрая воля в отправлении порученного.

3 е. Человеколюбие.

4 е. Верность к службе Императорскаго Величества.

5 е. Усердие к общему добру.

6 е. Радение о должности.

7 е. Честность и безкорыстие»[4].

Согласно «Уставу благочиния» в каждом городе учреждалась полицейская «управа благочиния» во главе с городничим и подчиненными ему приставом уголовных дел и приставом гражданских дел. Город делился на «части», в каждую из которых определялся частный пристав, а части города – на «кварталы», порученные квартальным надзирателям. С некоторыми изменениями и дополнениями такая схема организации полицейской службы сохранялась и в XIX веке.

В царствование Николая I были приняты подробные «Уставы казенного управления», регламентирующие государственную службу, в том числе службу в полиции. Полицейская служба в этих документах отдельно не выделена и относится к «службе гражданской по определению от правительства» (существовала еще гражданская служба на выборных должностях).

Статья 1187 «Устава о службе по определению от правительства» перечисляет «общие качества каждого лица, состоящего в гражданской службе, и общие обязанности, которые должны быть всегда зерцалом всех его поступков»: «1) здравый рассудок; 2) добрая воля в отправлении порученного; 3) человеколюбие; 4) верность в службе его императорского величества; 5) усердие к общему добру; 6) радение о должности; 7) честность, бескорыстие и воздержание от взяток; 8) правый и равный суд всякому состоянию; 9) покровительство невинному и скорбящему»[5]. Документ определял требования к интеллектуальным и нравственным качествам чиновника, к его политической лояльности, служебной дисциплине, к его гражданской и социальной позиции. Особо выделены здесь требования антикоррупционного характера. Ограничения, связанные с противодействием коррупции, указаны и в других статьях Устава, например, запрет заниматься коммерческой деятельностью, участвовать в учреждении промышленных и кредитных организаций, служить в них на каких-либо должностях.

Конечно, многое из того, что предписывалось законами, не могло быть осуществлено практически. Так, например, в реальной жизни кадровый состав полицейских подразделений вплоть до второй половины XIX в. комплектовался в основном военнослужащими, не пригодными к строевой службе. С 1873 г. был введен принцип комплектования полиции по «найму» взамен направления на службу в полицию солдат и унтер-офицеров, признанных негодными к военной службе. Основными требованиями к полицейскому становятся профессионализм, нравственные качества и развитое правосознание.

Конец XIX и начало XX века является особым этапом в истории государственной службы России. Судебная реформа 1864 г. и общее усиление роли права в жизни общества радикальным образом изменили требования к кадрам полиции. Гласность судебных процессов, активизация роли прессы в освещении служебной деятельности полицейских предопределили и процессы реформирования полицейской службы.

В ходе этих реформ была выработана следующая структура полицейской службы.

Полицейские части столичных городов (Санкт-Петербург и Москва) и губерний возглавлялись обер-полицмейстерами, что равнялось примерно 4 классу Табели о рангах (генерал-майор армии, действительный статский советник гражданской службы).

Начальником уездной полиции был полицейский исправник, назначаемый губернатором, эта должность примерно равнялась полковнику (чин 6 класса).

Уезд делился на станы, охватывающие несколько волостей, и на этом уровне руководство полицией осуществлял становой пристав. В городах аналогом становому приставу был участковый пристав. Это соответствовало примерно чину 8 класса по Табели о рангах.

Полицейским приставам были подчинены: в городе околоточный надзиратель, а в сельской (земской) полиции – полицейский урядник, осуществлявший полицейскую деятельность в рамках одной волости. Околоток представлял собой минимальное по размеру территориальное подразделение в рамках полицейского участка и обычно насчитывал 3-4 тысячи жителей. Околоточному надзирателю были подчинены городовые (низший полицейский чин) и дворники.

Не оставалась без внимания и воспитательная работа. В 1907 году начал выходить журнал «Вестник полиции», издатели которого наряду с обсуждением многих острых проблем, стоящих перед сотрудниками полиции, «хотели бы им помочь выработать известные традиции, правила чести, вследствие которых сами служащие не допускали бы в своей среде ничего противного порядочности», «чтобы и среди полиции явилась бы своего рода честь мундира»[6]. Здесь же были опубликованы этические заповеди полицейского чина: «быть храбрым, строго соблюдать возложенные обязанности, подавать личный пример в строгом исполнении законов, быть внимательным и наблюдательным, смотреть смерти прямо в глаза, если придется встретиться с ней, исполняя служебный долг»[7].

Таким образом, к началу XX века в России был сформирован достаточно эффективный институт полицейской службы. Однако после революции 1917 г. вся прежняя система государственной службы была практически уничтожена. Идеологи революционного движения заявили о полном разрыве со всей традицией российской государственности.

 

[1] Бумаги императора Петра I / изд. акад. А. Бычковым. СПб.: Тип. 2-го отделения Собств. Е. И. В. Канцелярии, 1873. С. 372.

[2] Указы блаженныя и вечнодостойныя памяти Государя Императора Петра Великаго Самодержца Всероссийскаго, состоявшияся с 1714, по кончину Его Императорскаго Величества, генваря по 28 число, 1725 году Напечатаны по указу Всепресветлейшей Державнейшей Великой Государыни Императрицы Анны Иоанновны Самодержицы Всероссийской. СПб.: Императорская Академия Наук, 1739. Т. 1 (1714-1721). С. 88.

[3] Клеандрова В.М. Законодательство Петра I / В.М. Клеандрова [и др.]; отв. ред.: А.А. Преображенский, Т.Е. Новицкая. М.: Юрид. лит., 1997. С. 446.

[4] Устав Благочиния, или Полицейский 1782 г. [Электронный ресурс] // Музей истории российских реформ имени П.А. Столыпина. URL: http://музейреформ.рф/node/13635.

[5] Свод законов Российской империи. Т. 3. Уставы о службе гражданской. СПб., 1857. С. 251 [Электронный ресурс] // Руниверс. Россия в подлиннике. URL: http://www.runivers.ru/bookreader/book388154/#page/3/mode/1up.

[6] Вестник полиции: еженедельный журнал с иллюстрациями. 1907. № 1. С. 5.

[7] Там же.

ДАЛЕЕ

Если Вы заметили какие-то погрешности в тексте, опечатки,

если Вас заинтересовала какая-то тема или конкретная статья, напишите пожалуйста.

Я буду благодарен Вам за отзыв по любым содержательным или техническим вопросам.

С уважением

Автор